Les politiques publiques en faveur de l’élevage extensif durable constituent un levier fondamental pour transformer nos systèmes agricoles face aux défis environnementaux et sociétaux contemporains. La reconnaissance des services écosystémiques fournis par ces modes d’élevage a progressivement émergé dans les cadres réglementaires nationaux et internationaux. Entre préservation de la biodiversité, entretien des paysages et vitalité des territoires ruraux, l’élevage extensif incarne un modèle alternatif aux systèmes intensifs, dont la promotion nécessite des mécanismes d’intervention publique adaptés. Cette analyse examine les dispositifs existants, leur cohérence et leurs limites pour accompagner la transition vers des pratiques d’élevage plus respectueuses des équilibres naturels.
Fondements et évolution des politiques de soutien à l’élevage extensif
Les premières mesures en faveur de l’élevage extensif sont apparues dans les années 1990, principalement sous l’impulsion des préoccupations environnementales grandissantes. La réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) de 1992 marque un tournant avec l’introduction des mesures agro-environnementales (MAE), reconnaissant pour la première fois la multifonctionnalité de l’agriculture. Ces dispositifs visaient initialement à compenser les surcoûts liés à l’adoption de pratiques favorables à l’environnement dans des zones à contraintes naturelles.
L’évolution de ces politiques s’est caractérisée par une prise en compte progressive des spécificités territoriales. Les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) ont ainsi été renforcées pour maintenir l’activité agricole dans les zones montagneuses ou défavorisées, où l’élevage extensif constitue souvent la principale valorisation possible des terres. Ces aides compensent le différentiel de compétitivité avec les zones de plaine, reconnaissant implicitement la valeur ajoutée non marchande de ces systèmes.
La période 2000-2020 a vu l’émergence d’une approche plus intégrée avec la montée en puissance du second pilier de la PAC dédié au développement rural. Les programmes agro-environnementaux et climatiques (PAEC) ont permis une territorialisation accrue des mesures, adaptées aux contextes locaux. Cette évolution reflète une compréhension affinée des interactions complexes entre pratiques d’élevage, écosystèmes et dynamiques socio-économiques des territoires.
Parallèlement, les cadres réglementaires se sont diversifiés avec l’apparition de dispositifs comme Natura 2000, qui reconnaît explicitement le rôle positif de certaines formes d’élevage extensif dans la conservation des habitats naturels. En France, la Loi d’Avenir pour l’Agriculture de 2014 a consacré la notion d’agroécologie, offrant un cadre conceptuel favorable au développement de l’élevage extensif durable. Plus récemment, les stratégies nationales bas-carbone intègrent la dimension climatique, reconnaissant le potentiel de séquestration carbone des prairies permanentes associées à l’élevage extensif.
Mécanismes d’incitation économique et financements dédiés
Les mécanismes d’incitation économique constituent la pierre angulaire des politiques publiques soutenant l’élevage extensif. Le paiement pour services environnementaux (PSE) représente l’approche conceptuelle la plus aboutie, rémunérant directement les externalités positives générées par ces systèmes d’élevage. En France, l’expérimentation menée par les Agences de l’eau depuis 2019 a permis de tester ce modèle à l’échelle locale, avec des résultats prometteurs quant à la reconnaissance économique des pratiques vertueuses.
Le verdissement des aides directes du premier pilier de la PAC a introduit des conditionnalités environnementales, notamment avec le maintien des prairies permanentes et la diversification des assolements. Toutefois, ces mesures restent souvent critiquées pour leur caractère peu discriminant, ne favorisant pas suffisamment les systèmes les plus vertueux. L’eco-scheme (ou eco-régime) introduit dans la PAC 2023-2027 tente de répondre à cette critique en rémunérant davantage les pratiques agroécologiques avancées.
Diversité des instruments financiers
La palette d’instruments mobilisés s’est considérablement élargie, combinant aides directes et mécanismes de marché :
- Les Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC) systèmes herbagers et pastoraux, dotées d’un budget de 450 millions d’euros pour la période 2014-2020 en France
- Les aides couplées à l’élevage, représentant environ 700 millions d’euros annuels, avec des critères de chargement favorisant l’extensification
Les financements croisés entre politiques sectorielles se développent, comme l’illustre le programme LIFE de l’Union européenne qui finance des projets associant conservation de la biodiversité et pratiques pastorales. Le projet LIFE+ Mil’Ouv dans les Causses et Cévennes (2013-2017, 2,6 millions d’euros) exemplifie cette approche intégrée, alliant préservation des milieux ouverts et valorisation des savoir-faire pastoraux.
Au niveau national, le crédit d’impôt bio (3 500 euros annuels) bénéficie indirectement aux élevages extensifs engagés dans cette démarche. Les collectivités territoriales complètent ce dispositif par des aides spécifiques, comme les contrats territoriaux d’exploitation durable mis en place par certaines régions. Ces mécanismes décentralisés permettent une adaptation fine aux réalités locales, mais créent parfois des disparités territoriales significatives dans le soutien à l’élevage extensif.
Cadres réglementaires et normatifs : entre contraintes et opportunités
Les cadres réglementaires influençant l’élevage extensif durable présentent un caractère ambivalent. D’une part, certaines normes environnementales comme la Directive Nitrates (91/676/CEE) peuvent paradoxalement pénaliser les systèmes extensifs en imposant des contraintes uniformes, sans tenir compte des spécificités de ces élevages à faible chargement. D’autre part, des dispositifs comme le statut de protection des prairies permanentes dans la PAC offrent un levier de préservation des surfaces herbagères indispensables à l’élevage extensif.
La reconnaissance juridique des spécificités de l’élevage extensif progresse néanmoins. En France, le décret n°2016-2011 relatif au pastoralisme a renforcé les outils juridiques permettant l’accès aux espaces pastoraux, notamment via les associations foncières pastorales (AFP) et les groupements pastoraux. Ces structures collectives facilitent la gestion extensive de territoires fragmentés, souvent confrontés à des problématiques de déprise agricole.
L’encadrement des pratiques d’élevage s’oriente progressivement vers une approche différenciée. La directive sur les émissions industrielles (IED) exempte ainsi les systèmes extensifs des contraintes imposées aux élevages intensifs. De même, l’évolution de la réglementation sanitaire (paquet hygiène) a permis des adaptations pour les produits fermiers issus de ces systèmes, reconnaissant leurs particularités tout en garantissant la sécurité des consommateurs.
La montée en puissance des labels de qualité constitue un levier réglementaire indirect. Les cahiers des charges des appellations d’origine protégée (AOP) fromagères intègrent de plus en plus de critères liés aux pratiques extensives, comme l’obligation de pâturage ou le plafonnement de la productivité laitière par animal. Ces dispositifs normatifs permettent une valorisation économique des pratiques durables, créant un cercle vertueux entre réglementation et marché.
Le droit foncier représente un autre domaine réglementaire déterminant. Les instruments comme les zones agricoles protégées (ZAP) ou les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) contribuent à sécuriser l’accès au foncier pour les élevages extensifs, particulièrement vulnérables face à la pression foncière du fait de leurs besoins en surface. La loi d’avenir pour l’agriculture de 2014 a renforcé ces outils, reconnaissant implicitement l’importance spatiale des systèmes herbagers.
Articulation entre politiques sectorielles et approches territoriales
L’efficacité des politiques en faveur de l’élevage extensif dépend largement de leur articulation avec d’autres politiques sectorielles. La politique environnementale, notamment à travers les plans biodiversité, offre un cadre propice à la reconnaissance des services écosystémiques rendus par ces systèmes. Le Plan National d’Action en faveur des Zones Humides 2014-2018 illustre cette convergence, en promouvant explicitement l’élevage extensif comme outil de gestion durable de ces milieux fragiles.
La politique alimentaire constitue un autre levier d’articulation, comme le montre le Programme National pour l’Alimentation (PNA) qui encourage l’approvisionnement local et de qualité dans la restauration collective. Les produits issus de l’élevage extensif, souvent valorisés sous signes de qualité, bénéficient de ces orientations. La loi EGAlim de 2018, avec son objectif de 50% de produits durables ou sous signes de qualité dans la restauration collective publique d’ici 2022, a créé un débouché significatif pour ces productions.
Les politiques d’aménagement du territoire jouent un rôle déterminant dans le maintien de l’élevage extensif. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) peuvent sanctuariser des espaces dédiés au pastoralisme ou à l’élevage herbager. Dans les Pyrénées, plusieurs SCoT ont ainsi identifié des espaces stratégiques pour le pastoralisme, limitant leur artificialisation et reconnaissant leur multifonctionnalité.
L’approche par projet de territoire gagne du terrain, comme l’illustrent les contrats de réciprocité ville-campagne. Dans le Massif Central, le pôle métropolitain Clermont Vichy Auvergne a développé un partenariat avec des territoires ruraux environnants, incluant un volet de soutien à l’élevage extensif via des débouchés dans la restauration collective urbaine. Ces mécanismes transcendent les logiques sectorielles pour adopter une vision systémique du développement territorial.
La gouvernance multi-niveaux représente un défi majeur pour cette articulation. Les comités régionaux agro-environnementaux constituent une tentative de coordination entre acteurs agricoles et environnementaux, mais leur efficacité reste variable selon les territoires. L’expérience des parcs naturels régionaux démontre néanmoins qu’une gouvernance partagée peut favoriser l’intégration des enjeux agricoles, environnementaux et territoriaux. Le PNR des Volcans d’Auvergne a ainsi développé une marque valorisant les produits issus d’élevages extensifs contribuant à l’entretien des paysages emblématiques du territoire.
Vers une refondation systémique du soutien à l’élevage extensif
La transformation profonde des politiques de soutien à l’élevage extensif nécessite de dépasser l’approche compensatoire qui a longtemps prévalu. Une refondation systémique implique de reconnaître pleinement la valeur intrinsèque de ces modes d’élevage, non plus comme des systèmes à handicap nécessitant compensation, mais comme des modèles d’avenir répondant aux enjeux contemporains. Cette évolution conceptuelle se traduit progressivement dans certains dispositifs innovants comme le « Contrat de Transition Écologique et Solidaire » expérimenté depuis 2018, qui valorise l’élevage extensif comme solution aux défis climatiques et non comme problème à atténuer.
La rémunération holistique des services rendus constitue une piste prometteuse. Au-delà des services environnementaux, l’intégration des dimensions sociales, culturelles et territoriales dans les mécanismes de valorisation permettrait une reconnaissance plus complète de la multifonctionnalité de ces systèmes. L’expérimentation menée dans le Livradois-Forez autour d’un « paiement pour services socio-environnementaux » illustre cette approche intégrée, rémunérant simultanément le maintien de la biodiversité prairiale, la séquestration carbone et la contribution à l’attractivité paysagère du territoire.
Le décloisonnement des budgets publics représente un levier structurel majeur. La création de fonds interministériels dédiés à la transition agroécologique permettrait de mutualiser les ressources actuellement dispersées entre politiques agricoles, environnementales, d’aménagement du territoire et de santé publique. Cette approche transversale faciliterait le financement de projets complexes à l’interface de ces différentes dimensions, comme le développement de filières d’élevage extensif en zones péri-urbaines, combinant production alimentaire de proximité, gestion des risques naturels et amélioration du cadre de vie.
L’innovation dans les modes d’évaluation des politiques publiques s’avère nécessaire pour capturer la diversité des impacts de l’élevage extensif. Le développement d’indicateurs composites intégrant performances économiques, environnementales et sociales permettrait de dépasser les approches sectorielles. La méthode IDEA (Indicateurs de Durabilité des Exploitations Agricoles), enrichie pour mieux prendre en compte les spécificités de l’élevage extensif, pourrait constituer un cadre d’évaluation adapté à cette complexité.
Enfin, l’évolution vers une gouvernance adaptative représente un changement paradigmatique nécessaire. Les systèmes d’élevage extensif se caractérisent par leur adaptation permanente aux conditions locales et aux variations environnementales. Les politiques publiques gagneraient à adopter cette même flexibilité, en développant des cadres d’intervention modulables selon les contextes territoriaux et évolutifs dans le temps. Les « contrats de transition » pluriannuels et révisables, expérimentés dans certaines régions, illustrent cette approche dynamique qui reconnaît le caractère évolutif et contextuel des systèmes d’élevage extensif durable.